作者|于建嵘 法学博士 教授 博士生导师
来源|56寨主
有关政府应当预警的几个问题
前天，我在接受囯内某权威媒体访问时认为，根据《中华人民共和国突发事件应对法》，市政府应当在2019年12月29日至2020年1月4日这一时间窗内，向社会发布三级或四级警报，宣布进入预警期。
那么，这个时间窗是如何确定的呢?
一
我们有必要先了解相关的法律规定。
《中华人民共和国突发事件应对法》第四十三条规定：
“可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报”。
由此可见，公共卫生事件预警的法定条件是“即将发生或者发生的可能性增大”。
“即将发生”是肯定性陈述，表明根据已有的信息可以判断公共卫生事件在可以预见的情况下就要发生了。
而“发生的可能性增大”则表明公共卫生事件发生的有可能性，但不能完全确定是否一定会发生。
也就是说，国家在立法时，已经将发生的可能性比较大作为预警的法定条件。
这样的规定，体现的是“防范于未然”这样的原则精神。
二
如何确定市政府在什么时间应该知道“公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大”呢？这需要事实证据。
我们现在还无法查阅政府及其各部门在处理这次疫情时公文往来和会议资料，但根据权威媒体已经公布的信息，有如下事实是可以确定的。
2019年12月26日，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先将4位病人的反常结果汇报给医院，医院上报至江汉区疾控部门；上海市公共卫生临床中心收集到市中心医院和市疾控中心的不明原因发热患者标本。
2019年12月29日，湖北省中西医结合医院开始向省、市、区疾控中心反映情况；湖北省和市卫健委指示市疾控中心、金银潭医院和江汉区疾控中心到湖北省中西医结合医院开始流行病学调查。
2019年12月30日，中科院病毒所完成新型冠状病毒样本的收集和标准化入库；湖北省和市的卫生部门启动相关调查和病例搜索工作。
2019年12月31日，协和医院设立呼吸传染病隔离区；华南海鲜批发市场大规模消毒；国家卫健委专家进入。
2020年1月1日，国家卫健委成立疫情领导小组，华南海鲜批发市场关停。
2020年1月2日，大批清洁工清洁华南海鲜市场；香港特区政府召开跨部门会议，检视针对肺炎疫情的预防措施
中科院病毒所获得2019新型冠状病毒全基因组序列；
2020年1月3日，湖北华新医院CT医生李云华发现3例CT异常；市全市启动对不明原因病毒性肺炎的监测、病例调查、华南海鲜市场环境及动物调查和标本采集工作；中国开始向美国通报疫情信息和防控措施、向世卫组织和周边国家通报疫情；市卫健委当日通报共发现44例“不明原因的病毒性肺炎”，未发现“明显人传人”和“医护感染”。
2020年1月4日，国家疾控中心研制出对新型冠状病毒高特异性的PCR检测试剂。
这些事实表明，在2019年12月29日至2020年元月4日期间，市政府应当可以作出公共卫生事件“即将发生或者发生的可能性增大”这样的判断。
三
我们说，市政府应当在2019年12月29日至2020年1月4日这一时间作出公共卫生事件“即将发生或者发生的可能性增大”这样的判断，还有如下相关事件作为依据。
其一，2019年12月30日李文亮、刘文、谢琳卡等医生通过微信群向同事发出有重大传染病的提醒。
其中，17时43分，李文亮在同学群里称：“华南水果海鲜市场确诊了7例SARS”，“在我们医院后胡院区隔离”等。
20时43分，协和医院肿瘤中心主治医师谢琳卡在“肿瘤中心”443人的微信群里称：“各位老师好，我传染病院的师妹发在我们同门群里的消息：近期不要到华南海鲜市场去，那里现在发生了多人患不明原因肺炎（类似非典），今天我们医院已收治了多例华南海鲜市场的肺炎病人。大家注意戴口罩和通风。”
2020年1月1日，“平安”当日发布微博称8名散布谣言者被依法处理。全国主流媒体均有报道，市政府应当知道相关情况。
其二，从2019年12月31日起，台湾卫生部门启动由直航赴台班机的登机检疫，并且每天发布关于关于肺炎疫情的最新信息其三；
其三，从2020年1月3日，飞往新加坡的旅客抵达樟宜机场时需接受体温检测。
其四，2019年12月31日，香港食品与卫生局召开专家会，评估防控措施；2020年1月3日，特首到西九龙高铁站视察出入境口岸的预防措施；
2020年1月4日，香港特区政府公布《对公共卫生有重要性的新型传染病准备及应变计划》并同时启动“严重”应变级别。该计划包含三个应变级别：戒备、严重及紧急。严重级别对应风险为中等。
香港卫生署卫生防护中心发言人指出：对公共卫生有重要性的新型传染病指此前不知道能令人类致病的病原体所引致的任何传染病，但由于其特性或已改变，故不论其是否具备在人与人之间有效地传播的能力，人类亦会受到感染。
这类疾病可能在国际间传播，引致公共卫生紧急事件。现时出现的病毒性肺炎病例群组个案可被视为一种对公共卫生有重要性的新型传染病。
正因为如此，
我们将2020年元月4日，香港启动“严重”级别的应变计划，作为政府应当发布预警的最后窗口期。
四
在现代囯家，突发事件预警是一项法定制度，国家通过立法，要求政府或其它法定机构，在危险尚未转化为突发事件前，将有关风险的信息及时转告给潜在的受影响者，使其采取必要的行动，减少事件的不利影响。
《中华人民共和国突发事件应对法》第四十二条规定，国家建立健全突发事件预警制度。
可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。
预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。
那么，在2019年12月29日至2020年1月4日这个时间窗内，市政府应当发布什么级别的警报呢？
我认为，发布黄色或蓝色即三级或四级比较合适。
根据《中华人民共和国突发事件应急法》第四十四条规定，发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施：
（一）启动应急预案；
（二）责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；
（三）组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别；
（四）定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理；
（五）及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。
而第四十五条规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施：
（一）责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；
（二）调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用；
（三）加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序；
（四）采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行；
（五）及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；
（六）转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产；
（七）关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；
（八）法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。
五
几个相关的问题。
第一，有人认为，市不经授权无权公布疫情，因此也无权预警。
这种认识是错误的。
《中华人民共和国传染病防治法》第三十八条规定，国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。
省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。
传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。
公布传染病疫情信息应当及时、准确。但这条有关疫情的发布与《中华人民共和国突发事件应对法》并不冲突。
因为疫情信息发布和预警之间有非常最关键的区别。
1、疫情发布，是对巳经明确的疫情进行公开；预警是对还没有发生或者可能发生的疫情进行前置式的警示。
2、疫情发布要求准确全面；预警采用的是“疑有从有”的原则。
第二，有人认为，从发现可疑病例后，市政府及有关部门也采取了一系列的措施，包括上报等，应视为预警行为。
预警是法定措施，有一系列的规定动作。现在看来，市政府由于没有依法启动预警，没有依法“定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理”；
没有“及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话”，对这次疫情蔓延有非常重要的影响。
第三，有人认为，市政府不经上级批准，不可能启动预警。
根据现行法律明文规定，发布预警主体是县级以上地方各级人民政府。采用的是“报告”制，而不是“报批”制，因此不存在上级政府批准的问题。
第四，有人认为，由于专家的相关判断，导致市政府没有依法预警。
现在看来，有关专家的判断与现实情况的确有一定的差距。
但这不能成为市政府没有依法预警的理由。有一个最直接的对比就是，香港特区政府在一起相同的情况，在2020年元月4日启动“严重”级别的应变计划。
第五，有人认为，现在疫情严重，团结一致防控疫情，还不是追责的时候。
实际上，我的这些分析，并不是要立即追究什么人的法律责任。
只是试图强调，应对突发事件特别是公共卫生事件，一定要依法进行。如果没有法治思维，没有科学态度，没有人文关怀，我们还会继续错下去。
